Виконання рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ у виборчій сфері як один із маркерів євроінтеграції України

На тлі триваючої війни, щоденних обстрілів і руйнувань, трагічних втрат серед українців, а також щоденної самопожертви й героїзму військових Українська держава має продовжувати будувати майбутнє та зміцнювати демократію, без якої неможлива її успішна євроінтеграція.

Центральна виборча комісія ухвалила постанову, яка може стати важливим етапом практичної імплементації демократичного доробку та системного вдосконалення виборчого процесу в Україні. Уперше ЦВК провела комплексний аналіз стану виконання рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ у період 2014–2020 років за результатами попередніх міжнародних спостережних місій на виборах і звернулася до Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України з пропозиціями щодо їх імплементації. Також Комісія вирішила запровадити регулярний механізм аналізу стану виконання рекомендацій міжнародних спостерігачів.

Заступник Голови Комісії Віталій Плукар та радник Голови Комісії Олександр Клюжев роз’яснили деталі рішення ЦВК та виокремили п’ять ключових вимірів, які мають важливе значення для виборчої сфери країни загалом та подальшого євроінтеграційного руху.

Вимір перший: Євроінтеграційний

Рекомендації ЄС для України у сфері виборів містяться, зокрема, у щорічних звітах Єврокомісії з питань розширення. У них постійно підкреслюється необхідність вдосконалення виборчого процесу в Україні з урахуванням висновків спостережних місій ОБСЄ/БДІПЛ.

Аналіз і пропозиції ЦВК щодо виконання цих рекомендацій є вагомим внеском у виконання євроінтеграційних вимог. Постанова Комісії може стати практичним допоміжним інструментом для узгодженої тематичної роботи державних органів на шляху до ЄС з виконання рекомендацій Єврокомісії і національних Дорожніх карт з питань функціонування демократичних інституцій та з питань верховенства права.

Вимір другий: Вбудованість України у стратегію ЄС ще до членства

Ще до вступу до ЄС Україні важливо гармонізувати свої дії з європейськими підходами у сфері виборів і демократії. Така гармонізація важлива для України з точки зору її впливу вже зараз на зміцнення нашого спільного європейського дому, водночас відповідність стратегіям європейських союзників підсилює довіру до нас з боку одного з  ключових партнерів.

План дій ЄС з прав людини та демократії на 2020–2027 роки, який є частиною зовнішньополітичної стратегії Євросоюзу, передбачає системний моніторинг виконання рекомендацій спостережних місій ЄС та ОБСЄ національними державами-партнерами.

Вимір третій: Зміцнення ролі міжнародного та національного спостереження на виборах в Україні

Спостереження за виборами має сенс лише тоді, коли держава після отримання незалежних рекомендацій готова усувати виявлені недоліки. Ефективність місій зі спостереження визначається не самим фактом моніторингу виборчого процесу, а увагою влади до рекомендацій та готовністю втілювати їх у законодавство й практику. ЦВК, дотримуючись міжнародних зобов’язань України і найкращих практик, посилює роль спостереження в Україні.

Упровадження практики регулярного аналізу виконання рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ незалежним органом адміністрування виборів зміцнює роль міжнародних місій на виборах і підтверджує готовність України дотримуватись своїх зобов’язань. На рівні ОБСЄ Україна не раз брала на себе обов’язок оперативно реагувати на висновки БДІПЛ – ці зобов’язання закріплено в низці документів, зокрема на рівні Заключних документів Ради Міністрів ОБСЄ.

Хоча моніторинг виконання рекомендацій міжнародних інституцій не належить безпосередньо до основних завдань ЦВК, з огляду на загальний обсяг її повноважень, запуск механізму регулярного аналізу рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ сприятиме спільній роботі державних органів та громадських організацій задля зміцнення виборчої сфери в Україні.

Вимір четвертий: Визначення пріоритетів для державних інституцій у виборчій сфері

Завдяки ухваленню Виборчого кодексу Україна врахувала значну частину рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ, але частину рекомендацій ще потрібно врахувати на рівні законодавства і підзаконних актів. За оцінками БДІПЛ, із 25 рекомендацій щодо президентських виборів 2019 року: 13 – частково виконано, 10 – не виконано, а ще 2 – не оцінили експерти. Водночас з 29 наданих міжнародними спостерігачами рекомендацій щодо виборів до парламенту 2019 року: 8 – частково виконано, 2 – виконано або переважно виконано, 14  – не виконано, 5 – не оцінено.

Керівництво БДІПЛ щодо виконання виборчих рекомендацій 2016 року наголошує на важливості самоініціативи держав у виконанні рекомендацій спостерігачів і визначає найкращі практики, серед яких і оцінювання та коментування їх органами адміністрування виборів. Аналіз, проведений ЦВК, відповідає новітнім практикам і сприяє державним інституціям у визначенні пріоритетів у сфері виконання рекомендацій міжнародних спостерігачів.

Вимір п’ятий: Завчасність і відкритість виборчих реформ в Україні

Попри війну Україна не зупиняла роботу над удосконаленням виборчого законодавства. Венеційська комісія рекомендує не змінювати основні норми менш ніж за рік до виборів, але зауважує, що ця вимога не може бути виправданням для збереження порушень чи ігнорування рекомендацій спостерігачів. Тому Україна має можливість завчасно пропрацювати шляхи вдосконалення виборчого процесу на основі рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ із дотриманням принципу стабільного виборчого законодавства.

Пріоритети у роботі з виконання попередніх рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ

На основі системного аналізу виконання рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ на попередніх виборах ЦВК сформувала пропозиції-пріоритети для наступних кроків у частині напрацювання змін до виборчого законодавства України. Вказані пропозиції ЦВК не є і не можуть бути істиною в останній інстанції, але вони є доброю основою для подальшої роботи.

• Стабільність виборчих правил

Для виконання міжнародних рекомендацій пропонується закріпити на рівні Конституції або принаймні закону заборону змінювати основні елементи виборчого законодавства за певний період до початку виборчого процесу. Також пропонується обмежити можливість внесення змін до Виборчого кодексу та надати Комісії право оперативно врегульовувати законодавчі прогалини організаційного характеру під час виборів, щоб уникати правової невизначеності й різної практики у рішеннях комісій. Таке врегулювання відповідає стандартам Венеційської комісії.

• Професійні та незалежні комісії

ЦВК пропонує поступово запровадити обов’язкове навчання й сертифікацію членів виборчих комісій, що підвищить їхню професійність і забезпечить переваги під час розподілу керівних посад та визначення розміру оплати праці. Також, відповідно до рекомендацій міжнародних спостерігачів, варто опрацювати на фахових майданчиках питання обмеження пізніх замін у складі комісій. Це має посилити незалежність комісій і довіру до їхньої роботи.

•  Зміцнення ролі спостереження на виборах

ЦВК пропонує посилити відповідальність громадських організацій за незаконні дії їхніх спостерігачів та передбачити можливість скасування дозволу на спостереження у разі системних порушень. Водночас зайві формальності й бар’єри для реєстрації спостерігачів від громадських організацій має бути усунуто. Такі законодавчі пропозиції спрямовані на зміцнення ролі спостереження та підвищення довіри до виборів в Україні.

• Розширення підстав для повернення грошової застави

З урахуванням рекомендацій БДІПЛ ОБСЄ ЦВК пропонує передбачити повернення грошової застави кандидатам, які отримали значну підтримку виборців. Це дасть змогу справедливо врахувати рівень довіри виборців і зменшити фінансове навантаження на учасників виборів.

• Посилення гарантій таємниці голосування

Щоб запобігати зафіксованим міжнародними і національними спостерігачами випадкам порушення таємниці голосування самими виборцями, доцільно розглянути можливість включення до виборчого законодавства рекомендації щодо складання виборчого бюлетеня перед опусканням його у виборчу скриньку. Така норма дала б можливість ефективніше гарантувати дотримання таємниці волевиявлення, що відповідає рекомендаціям ОБСЄ/БДІПЛ. 

• Підвищення ефективності інституту оскарження

ЦВК розробила зразок скарги та роз’яснення для виборців, щоб зменшити кількість помилок під час їх подання. Пропонується закріпити обов’язок Комісії інформувати громадян про порядок оскарження, а також надати право виборчим комісіям розглядати повернуті без розгляду скарги по суті. Додатково пропонується розширити права виборців на оскарження результатів виборів на рівні виборчої дільниці та знизити судовий збір у виборчих спорах.

• Удосконалення та спрощення етапу реєстрації кандидатів

Пропонується поширити норму про виправлення несуттєвих помилок у документах на всі вибори, щоб уникати формальних відмов на етапі реєстрації кандидатів.

Натомість потребують політичних рішень за результатами інклюзивного діалогу питання, порушені ОБСЄ/БДІПЛ, зокрема щодо заборони політичних партій, існування виборчих цензів для кандидатів, імперативного мандата, можливості висування незалежних кандидатів та розміру грошової застави на місцевих виборах.

• Організаційні виклики і важливість одночасних зусиль у суміжних сферах

Деякі невиконані рекомендації БДІПЛ ОБСЄ стосуються не лише законодавчих змін, а й організаційних питань, що потребують уваги компетентних органів або вимагають комплексних зусиль у різних сферах одночасно. Вони охоплюють широкий спектр питань: від гарантій свободи вираження поглядів та безпеки журналістів до чіткого й виваженого застосування правил обмеження діяльності політичних партій і масових зібрань, а також належного фінансування виборів. Серед рекомендацій «на перетині» сфер регулювання є також удосконалення регулювання передвиборної агітації, протидія адміністративному ресурсу та забезпечення прозорого обліку витрат виборчих кампаній. 

Отже, постанова ЦВК щодо аналізу та виконання рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ стала важливим кроком до системного вдосконалення виборчого законодавства та практик в Україні. Документ не лише окреслює пріоритети для подальшого діалогу уряду, парламенту та неурядового сектору з виконання попередніх рекомендації, а й закладає механізм регулярного моніторингу врахування Україною висновків міжнародних спостерігачів.

Ідеться не про одноразове рішення, а про нову практику, яка дає змогу завчасно і прозоро усувати проблеми виборчого процесу. Такий підхід відповідає міжнародним стандартам, підсилює довіру до України і демонструє, що навіть у воєнних умовах країна здатна планувати реформи на основі рекомендацій спостерігачів та не зупиняється на шляху до ЄС.

Сьогодні Україна робить великий внесок у зміцнення загальноєвропейського простору, ставши щитом для демократії, та щодня сплачує за це надвисоку ціну. Якщо європейські лідери швидко усвідомлять, що саме завдяки стійкості України російський наступ на демократію не поширився на їхні країни, це стане реальною підтримкою у протистоянні світу розвитку і світу занепаду. Попри тяжкі часи наша країна не на словах, а на практиці має показати, що загальноприйняті європейські демократичні цінності є вже невід’ємною частиною України і саме їх захист повинен стояти на порядку денному всіх без виключення справжніх демократичних країн.